贺诗礼

由中国人权翻译

中国的《政府信息公开条例》（ 以下简称《条例》）自2008年5月1日生效起已近两年。各方评论对中国首次颁布的获取信息的法规的执行多有批评或怀疑，从“中国行政的透明度——子虚乌有”¹及“虚假的中国信息公开法”²等新闻标题可见一斑。事实上，尽管现在个人有较大的可能获得与他们个人生活有关的信息，但是，政府机构一般都不愿意提供制定政策和政府运作方面的信息；而且中国的法院经常拒绝受理信息公开案件，即便受理，裁决也多是偏袒政府的。³北京大学公众参与研究与支持中心对《条例》的执行情况进行了调查，并发表了2008年度《中国行政透明度年度观察报告》。该报告通过对各政府部门所发布的政府信息公开工作年度报告的内容和及时性进行的分析，只给予41%的省级政府以及17%的中央政府部门及格的分数。⁴

可以肯定的是，实现中国人民的“知情权”仍然面临着很多挑战，其中包括《条例》本身在用词上所受的限制；它与现行法律（如《保守国家秘密法》）之间存在的冲突；⁵政府机关对执行《条例》所感到的不安及困惑；以及缺乏足够的资源来满足记录管理及索取信息的要求。此外，由於《条例》与现行法律之间相互影响，就哪一类针对政府机构的诉讼案可以受理，以及如何处理这一类新型案件的不确定性等问题，许多法院正迫切期待着最高人民法院对此作出解释。

上述的条例施行问题大多是可以预测的。与世界上的许多国家一样，中国政府对保密有着根深蒂固的传统意识。培育一种新的开放文化，并且撬开中国庞大的官僚大门及其档案记录是一项艰巨的任务。

中国公众对这一与政府互动的新渠道的反应是难以预见的。有证据表明，中国公众越来越意识到他们作为公民和纳税人的利益和权利。事实上，《条例》已经对中国社会及政府的政策产生了影响。首先，全国各种公民和团体在使用《条例》。从《条例》生效后的第一个工作日起，退休工人、农民、艺术家、摩托车手、狗的主人、拆迁户、教授、律师和其他专业人士，一直都在行使他们的权利，向政府申请信息公开；如果申请被拒绝，他们就会上法庭依法起诉政府。要求获取的信息範畴从与个人情况有关的资料，如退休福利、房地产纪录、市区重建补偿标准、宠物和教育费用，到更多地涉及“公共利益”的话题，如政府的开支及预算、不得人心的劳改制度、被征收用於备受争议的三峡大坝建设的费用、高速公路过路费以及环境污染和行政处罚的费用等详细资料。

虽然媒体尚未积极利用《条例》，但已对这些案件积极地进行了报导及评论，在《条例》生效的第一周，形成了所谓的媒体“风暴”，帮助公众更好地了解这一新的政府信息公开的制度。一位报社记者在报导个案时，使用《条例》获得漳州政府批准建设一个有争议的对二甲苯（PX）工厂的官方环境影响评估报告，见报后，由於市民进行抗议，工厂被迫搬离厦门。⁶

中国正在兴起的公民社会也开始使用信息公开条例，以进一步促进实现其策略和呼吁目标。由於国家环保部遵照信息公开条例，很快公布了环保信息实施办法，包括公开那些污染环境的公司信息，中国的环境保护团体为此受到鼓励，⁷在使用《条例》时表现得很有条理。在开始的几个月里，一些非营利组织已发出环境信息公开指南，并举办讲习班和培训班，讲解《条例》的使用细则。⁸ 2008年9月，非营利性的中国公众与环境中心与美国自然资源防卫委员会联合要求中国政府公开113个城市中因污染环境被处罚的公司名单、地方投诉以及处理结果，环保部门必须主动公开这两类信息。⁹ 2009年6月发表的调查结果显示，获取信息的成功率参差不齐，只有4个城市取得了百分制的60分，而所有113个城市的平均得分勉强超过30分。然而，该报告证明了一个事实，即公民社会现在可以对此类信息进行评估，而且这些结果本身表明，中国在环境透明度和公众参与方面已经做出了“历史性的进步”。¹⁰

另一个公民项目是跟踪和评价政府的表现，是由北京大学公众参与研究与支持中心主办，在王锡锌教授领导下，进行了上文提及的对政府信息公开执行情况的评估，并与全国各地其它院校联合建立了“政府信息公开观察联盟”，以便对政府的表现在方法上进行更有效和综合性的评估，与政府机构进行协商，为公众提供谘询、培训和支持。¹¹ 据中国艾滋病组织——北京爱知行研究所的报告，2009年该组织相对成功地获得了所要求的有关政府保护感染了艾滋病毒和患有艾滋病病人的政策，尽管他们不得不求助於行政复议和行政诉讼；并非其要求公开的一些信息都能成功地获得。¹²

中国的律师为给他们受理的案件寻找证据， 也在开始提出申请， 要求政府公开信息。2008年10月，法院第一次接受一位律师就政府信息公开问题起诉一个省级政府的案件。该案涉及4位安徽居民的上诉，反对政府为了一个建设项目命令他们拆除他们房屋的决定。政府以需要内部澄清未具体说明的政策和法规为由，无限期拖延行政复议，法庭为此拒绝受理行政诉讼。这4位居民的律师求助於《条例》，要求政府公开其所称的需向有关机关请示的“具体是哪些法律政策规定”，并向法院提起行政诉讼，法院最终受理此案。¹³ 合肥市中级人民法院5天后裁定，原告申请公开的政府信息，是还未审理终结的行政复议案件的相关材料，不属於《条例》规定的行政机关需要公开的政府信息。¹⁴ 然而，律师后来说，尽管他在法庭上败诉，但4个当事人的案件却因为复议和诉讼解决了3个，他仍然试图解决第4个居民的问题。¹⁵

2008年10月，知名法律专家郝劲松就杨佳遭警察殴打后杀死6名警察，并被判死刑一案，正式向太原铁路公安处、上海市闸北区政府、上海市公安局和上海市闸北公安分局申请信息公开，但未成功¹⁶； 一名上海律师因“钓鱼执法”几位司机涉嫌黑车营运，向上海18个区县的建设和交通委员会，以及上海市交通行政执法总队，申请信息公开¹⁷； 2010年3月，北京律师李方平向山西省卫生厅递交政府信息公开申请，要求答覆因注射疫苗致死、致残或引发各种后遗病症的儿童家长的有关投诉。¹⁸ 尽管大多数的申请都遭到拒绝，但是，律师们能够借此引起媒体对其案件的关注，并且在某些情况下，得以接近有关政府部门的官员并得到部分答覆。

第二，很多中国民众开始从政府获得更多的信息，无论是由於政府按照《条例》的要求，主动公布日益广泛的信息，还是答覆信息公开的申请或是受理行政复议或行政诉讼。

《条例》规定，政府应通过公共图书馆、政府机关和互联网等各种渠道，主动公开为大众日益关注的各类行政信息。尽管政府认为，公众不一定对法律条文和领导人的演讲最感兴趣，但在实行《条例》之前，政府机构已经不断地增加其网站上发布信息的数量。虽然现在许多政府网站都设有信息公开专栏、领导人的电子邮箱和聊天室功能，不过，2009年年底，中国社科院对政府的网站进行了调查，发现许多网站在使用设计和可操作性上并不好。¹⁹ 尽管如此，由於政府坚持发展电子政务，可以肯定以网络为基础的信息将继续猛增。

根据《条例》的规定，中国公民、企业和其它组织也可以申请尚未公开的信息，虽然《条例》要求通过一项“特殊需要”的测试。²⁰ 上海自2004年通过地方立法实行信息公开规定以来，成为信息公开最多的城市。2008年，上海市各级政府及其部门受理了近9400件信息公开申请，59%的申请得到完整地答覆，有3.2%的申请得到部分满足。据报导，上海对申请公开信息的要求的答覆率一直是相当高的，在过去5年中，平均每年接受约9400件信息公开申请，答覆率从2004年的79.3%（加上5.5%的部分公开），逐步下降到2008年的水平，但仍然是可观的。²¹

全国实施《条例》一年后，政府按《条例》规定发布的2008年信息公开年度报告中显示，申请及报告各类信息公开的数量不等，从广东省广州市的错误地高达25,000件申请——该市2003年成为中国第一个实施政府信息公开政策的政府——到附近佛山市的只有4件的申请。四川称全省7400件信息公开申请的95%得到了批准，而湖南省的报告说，仅收到21件省级的申请，其中10件或48%得到落实。²²

媒体还报导了一些获得信息公开成功或失败的案例。渖阳律师温洪祥，意外地收到渖阳市城乡建设委员会的电话及开发商的资料，这是2008年辽宁省首次受理信息公开申请的报道。²³ 广州专职打假人徐大江要求7个行政部门公布去年一年对流通领域(商场、超市、百货大楼)的所有行政处罚情况，并取得了一定成功；但广州市工商局以他不是被处罚的对象，无权知道结果拒绝了他的“特殊要求”，后来区级法院驳回徐大江的诉讼。²⁴

有些民众通过行政复议寻求信息公开。例如，2008年5月26日，68位村民向馀姚市政府申请查看土地被徵用的信息未果，向上级宁波市政府申请行政复议。馀姚市政府提出已电话联系申请人要求补充身份证明，并告知申请人需向馀姚市国土资源局申请。宁波市政府对此作出决定，责令馀姚市政府在30日内，按照《条例》的规定，对申请人所提出的公开政府信息的申请依法进行处理。²⁵

在上海，超过50%的行政复议涉及政府信息公开申请。2008年，市政府受理了涉及申请政府信息公开的行政复议申请（主要是以房屋重建的拆迁及土地利用规划信息为主）有683件。同年，只有8%的决定要求政府纠正其行为，低於2004年的45%。²⁶

行政诉讼是另一种维护申请人获得信息权利的渠道，但也可能是更难以达到的。2008年，上海的报告中有283件诉讼案，但是并未公布结果。然而，另一项研究中发现，绝大多数的上海原告在信息公开案件中败诉。事实上，从2004年至2008年，上海近400件政府信息公开的案件中，只有一件是原告胜诉，即2008年狮头染料公司起诉上海科学技术委员会案。黄浦区法院裁定，自1994年起至今认定的“上海市高新技术企业”状况的鑑定程序及相关材料并不完全属於“商业秘密”或决策过程中的信息，应予以公开。²⁷

在上海以外，虽然申请者通常也在行政复关於中国《政府信息公开条例》的最新报告| 59议和行政诉讼中败诉，但仍有些起诉政府的个案胜诉。首次报导的胜诉案由一名年轻人提起，由武汉大学社会弱者权利保护中心任原告辩护代理人。原告想要购买一辆摩托车，并向黄州区交通局提出书面申请，要求其公开有关摩托车养路费徵收标准、办理程序、违规处罚等信息。黄州区交通局未作出任何答覆，他提起了诉讼。2008年10月7日，黄州区人民法院判决，黄州区交通局在收到原告申请书15个工作日内未作出答覆的行为属行政不作为，该案诉讼费50元由被告负担。²⁸ 此后不久，在风景秀丽的浙江杭州，经过两次公开开庭审理，法院裁定，杭州市政府应公开关於2006年杭州长运公司退养职工信访的纪要文件。当几个老工人听到法院责令杭州市政府在判决生效后10天内提供文件后，他们都哭了。²⁹

河南省南阳市一名27岁的电脑技术员，在2009年向南阳市181个行政部门提交了7项政府信息公开书面申请，引起关注。他不仅没有得到让他满意的回覆，还一度被官方认为是刺探国家机密的“间谍”。於是，他提起行政复议和行政诉讼，虽然最终获得一些信息，却连一个完整的答覆都没有。他是这样解释他公民行为动机的：在几年前，他觉得每天上班途中经过的一个建筑工地有一些可疑，他问公司销售部门他们是否有土地证，他们说有，但拒绝出示给他。当国土资源局也拒绝向他出示有关证件后，他就把他们告上了法庭。法院责令国土资源局应予以答覆，於是就证实了他的怀疑是对的，该开发商并没有必要的土地证。³⁰

在另一起案件中，一个66岁的养猪农民在对保定市国土资源局的土地使用信息公开诉讼中胜诉。尽管国土资源局在诉讼过程中作出了答覆，但原告农民拒绝撤回诉讼，而法院判定国土资源局未能在收到申请之日起15个工作日内予以答覆属於违法行为。³¹

第三，申请政府信息公开数量的增加正开始对改变政府政策产生影响。尽管一些要求公开具体信息的申请和诉讼未成功，但仍可能导致在法律和政策上的某些积极变化。例如，2008年5月4日《条例》生效3天后，湖南湘潭大学的几位法学教授，要求湘潭市政府公开三座大桥的收费及费用利用情况等信息，在没有得到满意的答覆后，起诉市政府，要求完全公开那些信息。³² 虽然没有报导表明他们最终是否收到了所有申请的信息，但当地政府随后举行了听证会，并宣布2009年1月1日起撤除一、二、三大桥收费站。³³

更引人注目的是，有很多要求公开预算详细信息的申请，而这以前被认为是国家机密，从而导致政府修改了国家秘密的解密机制，并承诺尽快修改1994年的预算法。在《条例》开始施行后，有很多律师、教授和其他专业人士开始要求当地和中央政府公开政府开支和其它预算的信息。例如上海著名证券律师严义明，2009年1月要求财政部和国家发展和改革委员会（国家发改委）公开2009年国家预算草案以及中国的4万亿人民币的经济刺激计划。³⁴ 虽然他没有获得预算草案及经济刺激计划的信息，但他使得国家发改委公开承诺，在全国人民代表大会批准预算后，就会公布其信息。³⁵ 事实上，财政部对批准的预算公布了比过去更多的细节。

严义明仍不满意，并提起诉讼，以迫使国家发改委公布更多细节，但最终败诉。北京市高级人民法院裁定，他的案件不属於法院的管辖範围。严义明毫不气馁，2010年1月他再次要求财政部和国家发改委公开有关信息。

与此同时，深圳某私人资产管理公司的财务分析师近年来也一直向多个政府机构申请公开有关预算的信息，但未能得到全部的答覆。他建立了一个网站，分享他所获得的信息：http://www.budgetofchina.com。在2009年10月，广州市政府同意将114个部门的预算公布在政府的网站上，这件事成了全国的头条新闻，尽管同样的要求在前一年遭到了拒绝，而上海市政府以这些信息是国家机密为由拒绝公开。³⁶一名广州市人大代表的看法是“公开预算是在政府信息公开道路上迈出的重要一步，满足了纳税人需要了解他们的钱被用於何处的要求”。³⁷ 政府的不同反应引发了公众对政府如何花费纳税人的钱的知情权的激烈讨论。

2010年3月，全国人大常委会预算委员会的决定将辩论推向高潮，全国人大批准的所有地方政府的预算将公之於众，包括国家部委及国务院下属部门的预算。³⁸ 随后，2010年广东成为第一个宣布将公开其以前的秘密财政预算的省级政府，³⁹ 中央政府和各部委已开始公开预算信息，虽然有批评认为这些信息过於模糊或很难理解。⁴⁰

更广泛地说，信息公开的施行已涉及到技术上尚未被这一条例涵盖的机构，如法院和党组织。最高人民法院已经就《条例》宣布，各级法院应开始改进司法诉讼程序，以使其决定和实施信息更加公开。⁴¹ 现在最高人民法院定期公布一些司法解释草案，以徵求公众意见，其中包括一个2009年11月的旨在阐明和规範法院处理政府信息公开案件的徵求意见稿。⁴²

现在 ，就连共产党自己也在谈论“党务公开”。中共设立了一个新闻发言人制度，有一个网站：http://cpc.people.com.cn，并声明，人民的“知情权”是民主权利之一，其它的民主权利还包括参与、表达和监督政府的权利，并且这些权利都必须受到保护。⁴³ 中国领导人倡导“必须让权力在阳光下运行”的理念，而且要增加政府透明度，提高民众对政府的信任。⁴⁴ 对自然灾害的报导更充分也更直接，如2008年的四川汶川地震、煤矿事故、社会骚乱事件和公共卫生的危机，这也反映了政府正式认识到已经有越来越多的人需要更大的透明度，尽管这一政党国家仍然尽力控制着共享信息的内容和介绍。

重要的工作还在后面

在美国，包括新闻媒体在内，起初并没有广泛使用1966年通过的信息自由法案，直到1974年作出了重大修改后，情况才有所改变。国会听证会听取第一个5年内有关行政当局官僚作风办事“拖拉”的编目投诉、滥用徵收的费用、采取拖延手段、冗长且昂贵的司法补救措施，以及未能按优先次序公开信息。报告发现“在很多情况下，信息被隐瞒、分类过於繁杂，或是为了避免行政失误曝光而向公众隐藏浪费资金或政治丑闻”。⁴⁵ 事实上，美国差不多每十年一次对该法加以修订，使其进一步完善。

与颁布《条例》一样，在中国政府方面显然还有许多工作要做，进一步澄清、加强并修订《条例》，使之与其它法律相吻合，如《保守国家秘密法》和《档案法》，并最终通过一个更具权威性的获取信息的法律，以及提供必要的资源、培训和指导以改善政府的表现，以及理解《条例》的义务。国务院办公厅近日发布了进一步处理好政府信息公开申请的指导意见，其中赞同具有限制性的第13条“特殊需求”的解释，但同时也敦促政府机构更积极主动地公开信息，以满足广大民众应该或可能想知晓的信息，减少申请的数目，以及提高政府在公开信息方面的工作效率。⁴⁶

现在谈论国务院的这个新指导方针对实行政府信息公开有何影响还为之过早。然而，中国刚刚起步的获取信息制度的成与败，其最终决定者将是中国以及世界各地的公众。正如国际观察员和透明度倡导者所指出的，“民间社会需要有积极的反应、坚定的信念以及长远的计划……如果对信息没有迫切的需求，以及对政府执行情况缺乏监督，那么来之不易的知情权就会萎缩”。⁴⁷ 迄今为止，公民广泛普遍地利用还处於雏形中的政府信息公开制度，这对中国政府继续发展成为——虽然道路并不平坦——一个更为开放和负责任的政府，以及实现中国民众的知情权来说，却是个好兆头。

(该文原文於2010年4月23日首发在倡导信息自由的网站freedominfo.org上。本刊转载经作者和freedominfo.org网站同意。)